Со дня на день ожидаем, что президент Украины подпишет новый закон о местных выборах. Проект наслоился одиозностью еще на этапе обсуждения в Верховной Раде. Теперь же, когда документ находится на подписи в президентской канцелярии, вокруг него поднимается скандал, ведь текст проекта претерпел существенные изменения уже после голосования в сессионном зале.
Согласно парламентскому регламенту, ВР может слегка корректировать новые проекты, когда речь идет о «технических» правках и устранения противоречий между несколькими статьями, если где-то в законе закрался случайно пробел. Но на этот раз правки значимы.
Для относительно молодого созыва Верховной Рады уже не первый случай переписывания законов постфактум. Сначала депутаты злоупотребили этим правом, когда принимался закон об очищении власти. Позже повторили этот трюк при принятии бюджета уже с большим рвением. Теперь та же история с законом о местных выборах.
В общем, работу над этим документом можно назвать квинтэссенцией нынешнего украинского парламентаризма: в угоду конъюнктуре парламентские партии готовы придумывать необычные формулы и процедуры, в которых не только комитет ВР по правовой политике, но и черт сломает рога. Собственно, раньше в Украине с грустью смеялись с того, что каждая Верховная Рада меняет избирательные правила перед самыми выборами. Теперь их еще и переписывают, изменив…
Фальсификация законом
Верховная Рада приняла закон о местных выборах 14 июля, поддержав его 257 голосами. «Зеленые» кнопки нажали все фракции коалиции. Но на этом работа над законом не прекратилась. Правящие партии и профильный комитет больше недели занимались корректировкой текста. Депутаты сравнивали текст законопроекта, представленный ко второму чтению, со стенограммой парламентского заседания в сессионном зале, а также протоколами обсуждений в комитете. Поэтому только 24 июля законопроект — уже дополнен постфактум — пошел на подпись к президенту.
Эксперты по избирательному законодательству заметили в проекте несколько новелл, которые не могут трактоваться как «юридически-технические» правки, ведь касаются принципиальных элементов избирательного процесса и избирательной системы. В частности, в редакциях отличается формула расчета численности местных советов.
Так, статья 16 соответствующего проекта была проголосована в следующей редакции:
«Общий состав (количество депутатов) местного совета составляет при численности избирателей:
1) до 1 000 избирателей — 16 депутатов;
2) от 1000 до 3 тысяч избирателей — 20 депутатов;
3) от 3 тысяч до 5000 избирателей — 30 депутатов;
4) от 5000 до 20000 избирателей — 36 депутатов;
5) от 20 000 до 50 000 избирателей — 46 депутатов;
6) от 50 000 до 100 000 избирателей — 50 депутатов;
7) от 100 000 до 250 000 избирателей — 60 депутатов;
8) от 250 000 до 500 000 избирателей — 76 депутатов;
9) от 500 000 до 1 миллиона избирателей — 90 депутатов;
10) от 1 миллиона до 2 миллионов избирателей — 110 депутатов;
11) свыше 2 миллионов избирателей — 120 депутатов «.
Зато в проекте закона, направленном на подпись президенту, 16-я статья зазвучала так:
«Общий состав (количество депутатов) местного совета составляет при численности избирателей:
1) до 1 000 избирателей — 12 депутатов;
2) от 1000 до 3 тысяч избирателей — 14 депутатов;
3) от 3 тысяч до 5000 избирателей — 22 депутата;
4) от 5000 до 20000 избирателей — 26 депутатов;
5) от 20 000 до 50 000 избирателей — 34 депутата;
6) от 50 000 до 100 000 избирателей — 36 депутатов;
7) от 100 000 до 250 000 избирателей — 42 депутата;
8) от 250 000 до 500 000 избирателей — 54 депутата;
9) от 500 000 до 1 миллиона избирателей — 64 депутата;
10) от 1 миллиона до 2 миллионов избирателей — 84 депутата;
11) свыше 2 миллионов избирателей — 120 депутатов «.
Также изменилась 74 статья, которая описывает вид избирательного бюллетеня для кандидатов в многомандатном округе: в одном из абзацев исчезла норма о том, что в избирательном бюллетене должны фиксироваться все сведения о предлагаемом кандидате — год рождения, образование, партийность, место работы, место жительства. Окончательная редакция оставит избирателя только с именем и фамилией кандидата, а еще данными о партии, которая его выдвинула.
Среди других поправок — детализация статьи закона о конвертации голосов в мандаты. Здесь эксперты согласны, что восемьдесят шестая статья в окончательной редакции имеет более четкое и содержательное изложение. И остается вопрос к процедуре.
«По моему мнению, эти поправки нельзя трактовать как юридически-технические, — комментирует руководитель мониторингово-аналитической группы CIFRA Назар Бойко. — Если где-то в проекте пропустили кому или слово, то это, наверное, подпадает под понятие «юридически-технического правки». Если же меняется формула, которая является одной из ключевых для закона, то возникают вопросы относительно процедуры. В таком случае правки должны были проходить через комитет, через зал, а иначе вполне вероятен ход событий, когда люди, враждебные к этому закону, обжалуют процедуру его принятия в суде. Подозреваю, что депутаты вышли за свою компетенцию».
«Такого еще не было в истории украинских выборов, — отмечает эксперт Института политического образования Александр Солонтай. — Новую избирательную систему внедряют накануне объявленных выборов, а текст окончательной редакции закона «О местных выборах» нагло и беззастенчиво правят в обход установленной процедуры. То есть фальсифицируют».
Примечательно, что не голосовал за этот закон один из самых авторитетных специалистов в области избирательного законодательства, нардеп Александр Черненко. Накануне рассмотрения документа в сессионном зале Черненко заявил, что депутаты порождают «Франкенштейна». «Ситуация все более абсурдна, — прокомментировал экс-глава КИУ. — На прошлой неделе согласовали почти все проблемные вопросы, но каждый день в фракций появляются новые «хотелки», которые они называют «принципиальными». Все шаткие компромиссы сыпятся, и все начинается с начала. Что получится в результате этих консультаций, сказать трудно. Законопроект изначально называли «Франкенштейном», но я боюсь, что после всех согласований мы получим «Франкенштейна в квадрате».
Поэтому ручное переписывание закона — это попытка украсить того «Франкенштейна», набитого противоречиями и несогласованностями. Был ли злой умысел в сверхактивной корректировке этого акта — сказать трудно. И точно можно сказать, что злой партийный умысел появился в этом законе еще раньше, когда депутаты определяли модель выбора. Об этом и пойдет речь ниже.
Партии сказали: «Надо!»
Общий вывод: правящие партии формируют благоприятную для себя электоральную систему, которая будет мешать проявиться мелким партиям, а также беспартийным общественным лидерам. У партии будет централизованное воздействие на выдвижение кандидатов и — более того! — получат право задействовать «императивный мандат», отзывая мятежных депутатов.
Судя по всему, конкурентная система будет работать только на низовом уровне. Выборы в сельских и поселковых советах, как и раньше, будут проходить в «мажоритарке». (При чем, если село или поселок вошел в состав новосозданного общества, в которое входит и город, то выборы будут уже другими — в многомандатном округе.)
Остальные местные советы будут избираться по сложной системе, которая будет апробироваться в Украине впервые — авторы закона называют ее «системой с открытыми списками». Механизм таков: на выборах политическая партия будет выдвигать список кандидатов, регистрируя каждого из них в отдельном избирательном округе. Лидер списка будет считаться «закрепленным кандидатом» и гарантированно пройдет в местный совет, если его партия преодолеет проходной барьер. В день голосования гражданин должен будет выбрать тот тандем из партии и кандидата, который ему пришелся по вкусу больше: очевидно, что кто-то будет выбирать наиболее симпатичного претендента — но тогда он должен учесть, что таким образом дает голос в копилку целой партии, даже избирателю и немилой Стоит готовиться к тому, что идеального дуэта, когда вам импонирует и партия, и ее выдвиженец — может не сложиться. Кандидат с партией будет иметь в бюллетене единственную строку и место для единой галочки. К этой же строке, возможно, еще будут внесены и «лицо» списка — того самого «закрепленного кандидата».
Позже избирательная комиссия возьмется за подсчет голосов в соответствующем территориальном округе. В областной, районной, городской совет пройдут те политические силы, которые набрали как минимум 5% голосов: между ними и будут «разыгрываться» депутатские мандаты. Это самая большая преграда, которую правящие силы закладывают для мелких политических партий. Этот механизм также заставляет авторитетных общественных деятелей или сильных беспартийных политиков искать себе опоры среди ведущих политических сил. Большинство из них будут вынуждены «стучаться» в лидерские списки, становиться в зависимость от партийных вожаков, спонсировать избирательную кампанию и тому подобное.
Так, комиссия определит число партий, преодолевших 5-процентный барьер, и установит число мандатов, которые завоевали различные политические силы. Имена же самих победителей будут устанавливаться в зависимости от процента голосов, которые они получили в своем округе: кто получил больше — тот и станет депутатом (учитывайте и то, что один такой мандат гарантированно достанется «закрепленному кандидату»).
Несмотря на то, что результат будет вращаться вокруг партий (а точнее, все в законе вращается вокруг партий), некоторые избирательные округа могут остаться без собственных кандидатов, а некоторые — могут получить по несколько; лидеры голосования могут остаться без мандата, а «середнячки» — попадут в совет.
Допустим, партия «Добрый альянс» будет иметь в одном округе на выборах в горсовет очень сильного незапятнанного кандидата, и он получит среди своих избирателей 55% голосов; остальные «добральянсовцы» в других округах получат мизерное количество голосов — и их партия не наберет 5% голосов, проиграв «розыгрыш» мандатов вместе с лидером округа. А будет партия «Солидарность Петрошенка», которая, возможно, выдвинет достаточно сереньких кандидатов, но они равномерно наберут достаточно приличные показатели по всему территориальном округе. И тогда конкурент «добральянсовца» из этой партии, набрав 25%, таки может получить мандат (если в рейтинговом списке своей партии его наследие окажется одним из лидерских). Более того, если в этом городе еще и преодолела барьер с незначительным запасом партия «Огородный фронт», то ее кандидат из нашего округа, набрав 15%, тоже может получить мандат.
Самоуправление становится партийной вертикалью
Анализируя предлагаемую систему, Назар Бойко констатирует: это избирательная система с «открытым спискам».
«Авторы закона часто апеллировали к европейскому опыту, но это не европейский опыт. И это вообще не открытые списки. Скажем, в Германии, на пример которой ссылаются депутаты, заложены другие механизмы. Собственно, я подозреваю, что те результаты, в которые выльется эта система, будут большой неожиданностью не только для избирателей, но и для субъектов избирательного процесса», — рассуждает Назар Бойко.
«Наиболее глобальное следствие этого закона — это партизация местного самоуправления, — комментирует Бойко. — Партии получают возможность строить на местах целые партийные вертикали через возможности контроля за депутатами и «императивный мандат». И, к сожалению, созданы препятствия для того, чтобы в совет попали общественные активисты. Такие советы точно будут «послушными».
С оценками Бойко соглашается и Александр Солонтай. Он категорически критикует норму закона, которая позволяет партия отозвать депутатов — в то время, как это право должно было принадлежать избирателям.
«Парламентские фракции поставили все местные советы Украины под контроль партийных проектов. Вместо того, чтобы дать избирателям практичные и удобные инструменты для обеспечения подотчетности депутатов, для отзыва депутатов местных советов, законопроект сформулировали таким образом, чтобы после выборов дать партиям возможность самостоятельно переформатировать состав местных советов, не беспокоя лишний раз избирателей».
Жаль, выборы — это как раз время побеспокоить избирателя. Жаль, что в законе практически нет норм, бы именно избирателю разрешили потревожить «его» партию…
